Wstęp

W dokumencie z 30 stycznia 2002 r. po raz pierwszy Komisja Europejska (KE) oficjalnie zaprezentowała propozycje dotyczące warunków członkostwa państw kandydujących w odniesieniu do najważniejszych kwestii dotyczących wsi i sektora rolnego, ale nie tylko. Oprócz propozycji stricte rolnych dokument Komisji zawiera także propozycje głównych rozwiązań i ram finansowych dla całych negocjacji akcesyjnych. W ten sposób Komisja potwierdziła nierozerwalny związek negocjacji i rozstrzygnięć rolnych z negocjacjami w obszarach budżetu i finansów oraz funduszy strukturalnych.

Pierwszy rozdział niniejszego opracowania krótko charakteryzuje propozycje Komisji i przedstawia ich ogólną ocenę, dokonaną na podstawie analiz zawartych w rozdziałach 2-6, dotyczących: finansowych propozycji KE, Wspólnej Organizacji Rynków (I filar WPR), rozwoju wsi (II filar WPR), warunków konkurencji na Jednolitym Rynku oraz skutków integracji z UE w rolnictwie i jego otoczeniu oraz na poziomie gospodarstw rolnych.

Krajom kandydującym do UE zaproponowano:

- 10-letni okres przejściowy na dochodzenie do 100% płatności bezpośrednich, począwszy od 25%   ich wysokości w 2004 r.;
- lata 1995-1999 jako okres referencyjny dla limitowania produkcji rolnej;
- możliwość zastosowania uproszczonego systemu płatności bezpośrednich;
- modyfikację zakresu i sposobu wspierania obszarów wiejskich;
- możliwość zrekompensowania niższych płatności bezpośrednich przez krajowy budżet.

Ponadto, w kwestiach pozarolniczych zaproponowano:
- środki na fundusze strukturalne wzrastające stopniowo w latach 2004-2006 do poziomu 2,5% PKB krajów kandydujących;
- mechanizm kompensacyjnych płatności z budżetu UE, aby po akcesji nie uległa pogorszeniu pozycja kraju kandydackiego jako beneficjenta netto w stosunku do sytuacji sprzed akcesji;
- utrzymanie kosztów rozszerzenia UE o 10 krajów w ramach limitów przewidzianych w Agendzie 2000.

Choć dokument zawiera szereg ciekawych propozycji, jak uproszczenie sytemu płatności bezpośrednich oraz modyfikację i rozszerzenie instrumentów na rzecz rozwoju wsi, jednak jako całość, budzi wiele wątpliwości. Dotyczy to szczególnie kwestii płatności bezpośrednich.

Przyjęcie propozycji KE w [tym] kształcie oznaczałoby bowiem wykluczenie na wiele lat polskiego rolnictwa z pełnoprawnego członkostwa w UE, jak również z dyskusji nad kolejną perspektywą finansową UE (2007-13) już w warunkach członkostwa w Unii (10-letni okres przejściowy).

Jednocześnie projekt KE zakłada, że oprócz zróżnicowanego poziomu płatności bezpośrednich dla nowych i obecnych państw członkowskich nie będzie innych zasadniczych odstępstw od acquis communautaire w sektorze rolnym. Oznacza to, że o ile osiąganie jednolitego poziomu wsparcia do produkcji miałoby być stopniowe, rozłożone w czasie przez okres 10-letni, o tyle przyjęcie innych kluczowych elementów acquis, w tym w szczególności włączenie rolnictwa nowych krajów członkowskich w obszar Jednolitego Rynku i przyjęcie systemu kwotowania produkcji byłoby natychmiastowe od momentu akcesji[1].

Proponowany niski poziom płatności w połączeniu z przyjęciem cen rynkowych UE spowodowałby obniżenie przychodów producentów zbóż (przede wszystkim producentów pszenicy). W pozostałych przypadkach wzrost przychodów w wyniku zmian cen i ograniczonych płatności bezpośrednich byłby niewielki z uwagi na wzrost kosztów środków do produkcji oraz makroekonomiczny efekt akcesji w postaci silnej realnej aprecjacji złotego wobec euro.

KE uzasadnia potrzebę nierównego traktowania nowych i obecnych państw członkowskich w zakresie płatności bezpośrednich nie tylko brakiem środków finansowych (w budżecie UE nie przewidziano środków na płatności bezpośrednie dla nowych państw członkowskich do 2006 r.), lecz również rzekomymi korzyściami dla gospodarek nowych krajów członkowskich. KE reprezentuje bowiem opinię, iż pozbawienie nowych krajów członkowskich części wsparcia do produkcji rolnej przyznawanego obecnym państwom członkowskim, przyczyni się do restrukturyzacji rolnictwa w krajach nowo przyjętych i zapobiegnie napięciom, jakie mogłyby powstać w tych krajach między rolnikami i ludnością pozarolniczą.

Według opinii KE, konkurencyjność rolnictwa i sektora rolno-spożywczego w krajach kandydujących jest znacząco niższa od średniej wspólnotowej. Mimo obecnie występujących znaczących różnic w poziomie konkurencyjności produkcji na niekorzyść państw kandydujących, KE widzi potrzebę większego wsparcia produkcji dla krajów o rzekomo wyższym poziomie konkurencyjności niż dla krajów o poziomie konkurencyjności znacząco niższym.

Ograniczenia wynikające z zaproponowanych przez Komisję limitów produkcyjnych byłyby w Polsce znacznie wyższe niż przeciętnie w UE, ponieważ do ich wyznaczenia przyjęto okres ostatnich kilku lat (kiedy poziom produkcji rolnej był znacznie niższy), podczas gdy w obecnych krajach członkowskich okresem bazowym był przełom lat 80. i 90., kiedy w UE występowały znaczne nadwyżki produktów rolnych.

Poza tym niekorzystne dla Polski byłoby zaakceptowanie zaproponowanej przez KE, niskiej kwoty mlecznej w sytuacji, gdy w produkcji mleka Polska posiada znaczący, niewykorzystany potencjał konkurencyjny względem UE-15.

Uproszczony system płatności bezpośrednich, polegający na stosowaniu dopłat do hektara UR [użytków rolnych] zmniejszyłby w pewnym zakresie wymagania i koszty administracyjne, jednakże w ciągu najdalej pięciu lat po akcesji system IACS musiałby zostać wdrożony w pełnym zakresie. W ramach systemu uproszczonego wsparcie w postaci płatności bezpośrednich otrzymywałyby nie tylko gospodarstwa specjalizujące się w produkcji zbóż, rzepaku czy bydła, ale także np. producenci ziemniaków nie przeznaczonych na skrobię.

Pozytywnie należałoby ocenić propozycję dostosowania warunków wdrażania działań rozwoju wsi i działań strukturalnych do potrzeb nowych krajów członkowskich. Szczególne znaczenie mogą mieć rozwiązania zwiększające w pierwszych latach członkostwa możliwości absorpcji i efektywność wykorzystania środków UE na te cele, w tym między innymi podwyższenie do 80% skali dofinansowania unijnego dla instrumentów rozwoju wsi oraz złagodzenie wymagań stawianych gospodarstwom rolnym przy ubieganiu się o fundusze strukturalne.

Wskazana w dokumencie możliwość zrekompensowania rolnikom niższych płatności bezpośrednich ze środków krajowych pozwoliłaby co prawda na włączenie polskiego rolnictwa do Jednolitego Rynku na równoprawnych zasadach, jednak rozwiązanie takie oznaczałoby re-nacjonalizację Wspólnej Polityki Rolnej (przestałaby być wspólną polityką UE). Co więcej, taka re-nacjonalizacja dotyczyłaby jedynie części krajów przyszłej rozszerzonej UE i to tych najbiedniejszych. Jest to rozwiązanie nie do przyjęcia.

Propozycja dotycząca środków na fundusze strukturalne, które mają stopniowo wzrastać w latach 2004-2006 do poziomu 2,5% PKB krajów kandydujących, nie jest wcale taka szczodra, jeśli wziąć pod uwagę, że maksymalny poziom pomocy strukturalnej w UE-15 wynosi do 4% PKB.

Biorąc pod uwagę kwoty kompensacji budżetowych przewidziane dla krajów kandydackich może się okazać, że będą one niewystarczające, aby po akcesji nie uległa pogorszeniu pozycja krajów kandydackich jako beneficjentów netto w stosunku do sytuacji sprzed akcesji. W tej sytuacji rozstrzygnięcia odnośnie dopłatności bezpośrednich będą miały decydujący wpływ na pozycję Polski jako beneficjenta lub płatnika netto do budżetu UE w pierwszych latach naszego członkostwa.

Próby silnego ograniczenia budżetowych kosztów integracji rolnictwa nie znajdują uzasadnienia w pełnym rachunku kosztów i korzyści dla UE-15 związanych z rozszerzeniem. Jedynym punktem odniesienia dla kosztów rozszerzenia, jakim kieruje się Komisja, są limity finansowe Agendy 2000. W ten sposób dokument powiela stereotyp, jakoby pełne koszty rozszerzenia związane z integracją sektora rolnego były za wysokie, i że w takim scenariuszu rozszerzenie by się UE-15 nie opłacało.

Stereotyp ten jest sprzeczny z pełnym rachunkiem korzyści kosztów, wykonanym niedawno przez Komisję2, z którego można wyciągnąć wniosek, że pełne objęcie rolników krajów Europy Środkowo-Wschodniej (EŚW) płatnościami bezpośrednimi nie podważy ekonomicznej sensowności rozszerzenia z punktu widzenia ekonomicznych interesów UE-15.

Raport ten wskazuje również, że największe korzyści z integracji będą udziałem krajów sąsiadujących z EŚW - Niemiec i Austrii, będących także znaczącymi eksporterami inwestycji bezpośrednich do krajów kandydackich.

Jednym z argumentów na rzecz stopniowego i długiego dochodzenia do pełnych płatności bezpośrednich wg Komisji jest to, że przyznanie pełnych płatności od początku członkostwa zahamowałoby przemiany strukturalne w polskim rolnictwie. Pominięto fakt, że włączenie polskiego rolnictwa do Jednolitego Rynku UE przyniesie silny impuls do zmian w strukturze agrarnej w kierunku zwiększania wielkości gospodarstw rolnych i redukcji zatrudnienia. Płatności bezpośrednie w pełnym wymiarze miałyby pewien efekt osłabiający tę tendencję, jednak podobnie jak w innych krajach UE efekt ten nie byłby w stanie osłabić jej w sposób istotny. Argument ten nie znajduje też potwierdzenia w praktyce dotychczasowych rozszerzeń UE.

W Polsce główną barierą przemian strukturalnych nie jest poziom wsparcia produkcji rolnej, ale niewielkie szanse na pozarolnicze miejsca pracy dla odchodzących z rolnictwa.

Zróżnicowanie wysokości dopłat na niekorzyść polskich rolników mogłoby zatem zwiększyć presję na restrukturyzację przez utrzymanie fatalnej sytuacji dochodowej, nie zmieniając istotnie tempa tego procesu. Skutecznym czynnikiem przyspieszającym restrukturyzację rolnictwa w Polsce (obok poprawy opłacalności i stabilizacji rynków rolnych), a związanym z akcesją do UE, będzie przyspieszenie rozwoju gospodarczego i redukcja bezrobocia w całej gospodarce.

Chociaż płatności bezpośrednie (w pełnej wysokości) spowodują wzrost dochodów rolniczych w Polsce, nie należy oczekiwać, że będzie to wzrost "nadmierny", powodujący powstanie "kominów dochodowych" na obszarach wiejskich. W Polsce w przeliczeniu na jednego rolnika (jedno gospodarstwo) płatności w pełnym wymiarze będą znacznie niższe niż średnio w UE, ponieważ polskie gospodarstwa są mniejsze pod względem powierzchni upraw, pogłowia zwierząt i osiągają niższe plony, od których to czynników zależy wysokość tych płatności. Ponadto, obecne dochody rolnicze w Polsce są znacznie niższe w porównaniu do tych osiąganych w pozostałych działach gospodarki narodowej. Według badań IERiGŻ w okresie 1998-99 dochód rolniczy netto na jedną pełnozatrudnioną osobę stanowił jedynie 35% średniego wynagrodzenia w kraju i integracja może tę sytuację poprawić tylko w niewielkim zakresie i to pod warunkiem przyznania pełnych płatności.

Biorąc pod uwagę fakt, że w niektórych krajach kandydujących obecny poziom wsparcia bezpośredniego dla sektora rolnego przewyższa poziom płatności, który KE gotowa jest przyznać nowym krajom członkowskim (co oznacza, że po przystąpieniu do UE rolnicy z tych krajów otrzymaliby mniejsze środki finansowe niż przed akcesją), KE dopuszcza możliwość uzupełnienia płatności bezpośrednich z budżetu UE płatnościami finansowanymi przez nowe kraje członkowskie. Łączna suma płatności bezpośrednich finansowanych ze środków wspólnotowych i środków własnych nowych krajów członkowskich nie może przekroczyć jednak poziomu płatności bezpośrednich, jakie otrzymują obecne państwa członkowskie. Zdaniem KE, sytuacja, w której rolnicy z nowych krajów członkowskich otrzymywaliby wyższe wsparcie od obecnych państw członkowskich byłaby niezgodna z art. 87 Traktatu ustanawiającego WE. Artykuł ten mówi, iż wszelka pomoc publiczna, która narusza lub grozi naruszeniem konkurencji poprzez faworyzowanie pewnych przedsięwzięć lub pewnych towarów, jest niezgodna z jednolitym rynkiem. KE jednakże odnosi zapisy tego artykułu wyłącznie do ewentualnej pomocy udzielanej rolnikom przez nowe kraje członkowskie. O zgodności z artykułem 87 Traktatu w sytuacji, w której rolnicy z nowych krajów członkowskich otrzymają mniejsze środki wspólnotowe na płatności bezpośrednie od obecnych krajów członkowskich, KE nie wypowiada się.

KE nie wypowiada się również na temat zgodności przyznania mniejszych środków na płatności bezpośrednie nowym krajom członkowskim z artykułem 34 Traktatu. Artykuł ten mówi, iż wspólna organizacja rynków rolnych wyklucza jakąkolwiek dyskryminację między producentami w ramach Wspólnoty.

W wyniku negocjacji Rundy Urugwajskiej GATT sektor rolny został poddany zobowiązaniom Światowej Organizacji Handlu. WTO nałożyła m.in. zobowiązania na kraje członkowskie do eliminacji barier pozataryfowych w imporcie, redukcji ochrony celnej oraz redukcji subsydiów eksportowych. UE nie byłaby w stanie wywiązać się z ww. zobowiązań bez reformy WPR. Reforma ta miała doprowadzić do zwiększenia konkurencyjności produkcji rolnej w UE, umożliwiając tym samym zmniejszenie poziomu protekcji i subsydiów eksportowych. Zasadniczym elementem reformy WPR było stopniowe zastępowanie wsparcia cenowego bezpośrednim wsparciem dochodów rolniczych w postaci płatności bezpośrednich. Umożliwiło to zachowanie dochodów rolników na odpowiednim poziomie przy jednoczesnym spadku cen produktów rolnych w UE. Obniżenie cen rynku wewnętrznego UE zwiększyło konkurencyjność produkcji unijnej, umożliwiając z kolei stopniową redukcję ceł i subsydiów eksportowych. Ze względu na fakt, że wprowadzenie płatności bezpośrednich było niezbędnym elementem reformy WPR, umożliwiającym redukcję przez UE instrumentów najbardziej kwestionowanych na forum GATT/WTO, a więc ceł i subsydiów eksportowych, jako instrumentów w największym stopniu zakłócających handel, w WTO zaakceptowano możliwość wprowadzenia i stosowania płatności bezpośrednich, które zostały zakwalifikowane do kategorii wsparcia tzw. blue box. Wsparcie to zostało wyłączone ze zobowiązań redukcyjnych nie dlatego, że nie wpływa na warunki konkurencji, lecz dlatego, że umożliwia reformę polityki rolnej i redukcję instrumentów najbardziej zakłócających handel światowy, a więc ceł i subsydiów eksportowych.

Należy podkreślić, że UE traktuje utrzymanie płatności bezpośrednich jako warunek niezbędny dla podjęcia w WTO dalszych zobowiązań dotyczących redukcji protekcji celnej oraz subsydiów eksportowych. UE wyraźnie wskazuje, że bez utrzymania tego instrumentu i wyłączenia go z zobowiązań redukcyjnych, dalsza reforma dotycząca redukcji ceł, subsydiów eksportowych i wsparcia pośredniego, nie będzie możliwa.
Podsumowując, należy stwierdzić, że skutkiem długotrwałego zróżnicowania WPR w rozszerzonej Europie może być wzrost importu żywności w nowych krajach członkowskich. Nowe rynki zbytu w krajach kandydackich, jakie otworzyłyby się w wyniku zróżnicowania poziomów wsparcia, wprowadzenia niskich limitów produkcji przy jednoczesnym włączeniu sektora rolnego krajów kandydackich do Jednolitego Rynku UE, pozwoliłyby na złagodzenie rolnikom UE-15 skutków nieuniknionych reform WPR, jakie UE będzie musiała podjąć w niedalekiej przyszłości. W tej sytuacji proponowane warunki akcesji wydają się trudne do przyjęcia dla Polski. Chociaż wynik negocjacji rolnych wpłynie głównie na korzyści z akcesji dla wsi i rolnictwa, to rozstrzygnięcie co do głównego spornego elementu tych negocjacji, jakim są płatności bezpośrednie, będzie nie bez znaczenia ekonomicznego dla całej gospodarki i pozostałych grup społeczeństwa.

Porównanie propozycji finansowych KE z uzgodnieniami w ramach AGENDY 2000

Zasady, na jakich Komisja ustaliła propozycje finansowe dotyczące rozszerzenia UE:

- Środki finansowe przewidziane na rozszerzenie na lata 2002-2003 są niedostępne z uwagi na brak możliwości przesunięcia środków na lata późniejsze w świetle zasady rocznych limitów (annuality) rządzących perspektywą finansową;

- Proponowany budżet na rozszerzenie zakłada nieprzekraczalność rocznych limitów na lata 2004-2006, za wyjątkiem korekt niezbędnych z uwagi na zmiany w liczbie krajów kandydacich;

- Korekty względem Agendy 2000 różnią się dla poszczególnych pozycji budżetowych w zależności od kontekstu i specyfiki danego obszaru. Dla rolnictwa, na przykład, wydatki na działania rynkowe skalkulowano w oparciu o najnowsze prognozy sytuacji w tym sektorze;

- Dla kilku innych kategorii, środki niezbędne na sfinansowanie akcesji 10, zamiast 6 krajów, na lata 2004-2006 wygospodarowano, biorąc za punkt wyjścia sumy przewidziane na te elementy na lata 2000-2002 i uwzględniając niższe zdolności absorpcyjne krajów kandydackich w pierwszych latach. W ten sposób środki na fundusze strukturalne w latach 2004-2006 są niższe niż w Agendzie 2000;

- Wszystkie nowe kraje członkowskie będą płacić pełną składkę do budżetu UE od pierwszego roku członkostwa. Zaproponowano jednakże rozwiązanie przejściowe w zakresie tych składek, polegające na tym, że w budżecie UE na lata 2004-2006 przewidziano kwoty 816 mln, 800 mln i 814 mln euro na kompensacje budżetowe (budgetary compensation) dla krajów kandydackich. Celem jest uniknięcie pogorszenia pozycji budżetowej (beneficjenta netto) krajów kandydackich w porównaniu do sytuacji sprzed akcesji. Niebezpieczeństwo takie wynikać może z:

(i) opóźnienia pomiędzy wpłatami do unijnego budżetu a momentem wykorzystania środków zakontraktowanych "na zobowiązania", szczególnie w zakresie środków na rozwój wsi;

(ii) faktu, że refundacja z budżetu UE krajowych środków budżetowych na płatności bezpośrednie następuje dopiero w roku następnym; płatności bezpośrednie są najpierw wypłacane z krajowego budżetu, a dopiero w roku następnym refundowane z budżetu UE; dlatego nie przewidziano w budżecie na 2004 r. środków na ten cel.
Porównanie propozycji budżetowych Komisji odnośnie do finansowania rozszerzenia z ustaleniami Agendy 2000 przedstawiono w tabelach 1 i 2.

Czy UE stać na sfinansowanie rozszerzenia na równoprawnych zasadach?

Według szacunków kosztów i korzyści wykonanych przez Komisję (raport DG-U)3, wskutek rozszerzenia Unii o 8 krajów EŚW poziom PKB UE-15 będzie w 2009 roku o 0,6% (ok. 70 mld EUR) wyższy niż w scenariuszu bez rozszerzenia. W roku 2006 wzrost ten wyniósłby około 35-45 mld EUR. Jest to wartość dwukrotnie wyższa niż zaplanowane na rok 2006 (w obecnej perspektywie finansowej) wydatki z budżetu UE na rozszerzenie nie uwzględniające płatności bezpośrednich (16,7 mld EUR) i wciąż wyższa niż te wydatki powiększone o wysokość płatności bezpośrednich (około 25 mld EUR).

Nie jest więc prawdą, że pełnoprawne rozszerzenie by się UE-15 nie opłacało (biorąc pod uwagę tylko tak ograniczony rachunek korzyści i kosztów, jaki jest możliwy metodami ekonometrycznymi.

Dzięki akcesji do UE kraje EŚW osiągną wyższy niż UE-15 procentowy wzrost PKH (szacunkowo średnio 4,3% zamiast 3,0% w scenariuszu bez akcesji) jednak wartość absolutna korzyści UE-15 będzie wyższa od tych, jakie będą udziałem krajów EŚW wstępujących do UE. Podsumowując, można zatem stwierdzić, że objęcie rolników EŚW pełnymi płatnościami bezpośrednimi nie podważy ekonomicznej sensowności rozszerzenia z punktu widzenia interesów UE-154.

Raport ten wskazuje także, iż największe korzyści z integracji będą udziałem krajów sąsiadujących EŚW - jak Niemcy i Austria. Z racji dużych potrzeb modernizacyjnych (wynikających z wysokiego stopnia wyeksploatowania parku maszynowego, z jednej strony, oraz z wymagań technicznych związanych z członkostwem w UE, z drugiej, płatności bezpośrednie w dużej mierze przełożą się na popyt na importowane z krajów UE-15 maszyny i inne elementy nowych technologii. W podziale korzyści z rozszerzenia, wyższy niż średnio w UE udział będą też miały kraje będące głównym (i już tradycyjnym) eksporterem inwestycji bezpośrednich do EŚW (Francja, Wielka Brytania Włochy). Warto zauważyć, że są to z reguły kraje będące płatnikami netto do budżetu UE, którymi opinia publiczna (właśnie z racji wysokiego udziału tych krajów w budżecie UE) najczęściej posługuje się niepełnym rachunkiem kosztów i korzyści - wskazuje na wysokie koszty rozszerzenia UE o kraje EŚW nie tylko pomniejszając, ale wręcz ignorując korzyści ekonomiczne związane z tym procesem.

Do podobnych wniosków dochodzi Orłowski (2001)5, który szacuje, że wzrost PKB w krajach UE-15 (sięgający 140 mld EUR w 2014 r.) spowoduje, że przy zachowaniu obecnych zasad opodatkowania, roczny przyrost wpływów podatkowych do budżetów państw członkowskich wyniesie ponad 55 mld EUR, a przyrost dochodów sektora prywatnego wyniesie ponad 85 mld EUR6. Oznacza to, że skala korzyści dla obecnych członków UE-15 będzie aż czterokrotnie wyższa od kosztów netto.

Nie jest też prawdą, iż zasady finansowania budżetu w ramach Agendy 2000 nie pozwalają na wygospodarowanie środków na objęcie rolników z krajów EŚW WPR w pełnym wymiarze już w pierwszym roku członkostwa w UE. Biorąc pod uwagę rezerwę budżetową UE, na którą składają się:

(i) niewykorzystany limit (ceiling) budżetu UE oraz (ii) oszczędności spowodowane przesunięciem daty członkostwa z 2002 r. (jak planowano w Agendzie 2000 na 2004 r.) uzyskuje się kwotę, która nie tylko w pełni pokryje koszty przyznania rolnikom z EŚW płatności bezpośrednich i Funduszy Strukturalnych, ale pozostawi jeszcze rezerwę niewykorzystanych środków budżetowych (patrz tabela 3.).
Budżet UE tworzy kilka kategorii dochodowych, które znane są jako środki własne państw członkowskich. Obejmują one: (i) cła i opłaty graniczne na produkty rolne, (ii) cła pobierane na produkty importowane do Wspólnoty z państw trzecich, (iii) środki pochodzące z podatku VAT, (iv) dodatkowe środki uzupełniające, stanowiące odpowiedni % PNB państw członkowskich do wysokości potrzebnej do uzupełnienia założonych wydatków budżetowych.
Maksymalna wysokość środków wniesionych przez państwa członkowskie do budżetu UE od 1999 r. wynosi 1,27% (pułap), z tym, że nigdy jeszcze nie było potrzeby, aby pułap ten został w pełni wykorzystany. Średni % PNB przeznaczony na finansowanie budżetu UE stanowi od 1,09% do 1,15% i zależy od wysokości planowanych wydatków budżetowych na dany rok finansowy oraz tempa wzrostu gospodarczego we Wspólnocie. Różnica pomiędzy środkami dostępnymi z budżetu (przy uwzględnieniu wpływów w wysokości 1,27% PNB państw członkowskich), a rzeczywistym pułapem środków, wyrażonym w % PNB, zakontraktowanych na dany rok finansowy stanowi niejako rezerwę (marżę) na wypadek mniejszego od zakładanego tempa wzrostu gospodarczego w państwach członkowskich, nieprzewidywanych wydatków budżetowych czy zjawisk typu force majeure. Właśnie te środki mogłyby być wykorzystywane na sfinansowanie kosztów rozszerzenia UE o nowe kraje członkowskie oraz objęcie ich rolników całością Wspólnej Polityki Rolnej i Funduszy Strukturalnych.

Warto podkreślić, że do podobnych wniosków doszła Pani Komisarz M. Schreyer w wykładzie w London School of Economics w 2001 r. "Financing Enlargement of the European Union".

Szacunki możliwości sfinansowania rozszerzenia UE o kraje EŚW w ramach perspektywy finansowej 2000-06 według komisarz M. Schreyer

W wykładzie w London School of Economics 16 lutego 2001 r. "Financing Enlargement of the European Union"8 pani komisarz Michele Schreyer udowadnia, że w ramach obecnej perspektywy finansowej UE na lata 2000-06, przyjętej w 1999 r. w Berlinie, Unię Europejską stać na pełne finansowanie płatności bezpośrednich dla rolników z krajów kandydujących, i pozostawienie jeszcze wystarczającej marży na przyznanie tym krajom takiej wysokości funduszy strukturalnych, jakie wynikają z ich zdolności absorpcyjnych lub 4 proc. ich PNB.

Przy założeniu, że:
(a) rozszerzenie nastąpi nie w 2002 r., ale dwa lata później, zgodnie z założeniami przyjętymi na szczycie w Nicei w 2004 r., oraz
(b) w tym czasie do Wspólnoty przystąpi nie jak poprzednio zakładano 6, ale 10 krajów EŚW, a więc: Polska, Czechy, Węgry, Estonia, Słowenia, Cypr i Malta oraz Litwa, Łotwa i Słowacja,
(c) maksymalna wysokość środków wniesionych przez państwa członkowskie do budżetu UE pozostanie na poziomie 1,27 proc. ich PNB.
Można przewidzieć, iż wydatki na rozszerzenie UE o 10 nowych państw członkowskich w 2006 r. będą wynosić od l6 do 25 mld EUR.
Możliwy wzrost wydatków na rozszerzenie nadal pozostawi bezpieczną marżę niewykorzystanych środków poniżej ustalonego maksymalnego pułapu w budżecie UE w wysokości 1,27 proc. PNB państw członkowskich.
Marża pozostawiona poniżej maksymalnego pułapu nie tylko stanowić będzie margines bezpieczeństwa na wypadek nieprzewidzianych wydatków, ale również pozwoli na sfinansowanie kolejnego rozszerzenia UE o Rumunię i Bułgarię.

Szacunek transferów netto do Polski z budżetu UE w latach 2005-06.

Problem kompensacji budżetowych

Założenia:
- Wysokość środków na działania rynkowe WPR 50 proc. wydatków przeznaczonych na wszystkie kraje kandydujące;
- Wysokość płatności bezpośrednich zgodnie z propozycjami Komisji wg obliczeń SAEPR/FAPA;
- Fundusze na rozwój wsi - policzono, zakładając 50-procentowy udział Polski we wszystkich środkach na zobowiązania przeznaczone dla krajów kandydujących oraz uwzględniając założony przez KE 3-letni okres wydatkowania środków z jednorocznych memorandów finansowych: w l. roku - 35 proc.; w 2. roku - 45 proc.; w 3. roku - 20 proc.
- Podobne podejście zastosowano do funduszy strukturalnych, chociaż jest to jedynie założenie wynikające z braku konkretnych propozycji KE;
- Składka do budżetu UE - poziom składki do budżetu w 2004 r. odpowiada wyliczeniom Instytutu Koniunktur i Cen w roku 2003, powiększony w kolejnych latach z racji założonego 3-procentowego rocznego wzrostu tej składki;
- Minimalna kompensacja budżetowa - założono, że minimalna wysokość tej kompensacji odpowiada różnicy pomiędzy pozycją netto Polski w zakresie transferów z budżetu UE w danym roku a tą pozycją w ostatnim roku przed członkostwem. Jeżeli transfery netto w danym roku przekraczają transfery netto w roku następującym bezpośrednio przed akcesją, kompensacja ta wynosi 0 EUR.
Wnioski:
- W pierwszym roku członkostwa wynik netto transferów z UE dla Polski nie ulegnie poprawie w stosunku do sytuacji sprzed akcesji;
- Wysokość kompensacji budżetowych, jakie mogą być konieczne w 1. roku członkostwa, będzie zależała od dalszych ustaleń negocjacyjnych, jak również stopnia wykorzystania przez Polskę zakontraktowanych na 2004 r. funduszy strukturalnych i na rozwój wsi. Jeżeli stopień wykorzystania funduszy strukturalnych w 1. roku akcesji wyniósłby więcej niż 35 proc. z funduszy zakontraktowanych na dany rok finansowy, wtedy rzeczywiste płatności funduszy strukturalnych byłyby wyższe niż wskazane i wysokość minimalnej kompensacji budżetowej odpowiednio niższa. Zwiększeniu zdolności absorpcyjnej Polski ma służyć propozycja Komisji dotycząca zwiększenia udziału funduszu kohezji do 1/3 całkowitych środków przeznaczonych na fundusze strukturalne.

Wycena finansowa wariantów dotyczących płatności bezpośrednich

Problem i metoda

Różnice w wartości finansowej pomiędzy alternatywnymi rozwiązaniami dotyczącymi płatności bezpośrednich w pierwszych latach członkostwa wynikają z różnic w: (i) docelowej wysokości płatności (wysokość limitów produkcji i wielkości referencyjnych); (ii) długości okresu przejściowego; (iii) początkowej wysokości płatności; (iv) sposobu dochodzenia (zróżnicowanie tempa) do docelowej wysokości w okresie przejściowym. Utrudnia to porównanie (wycenę) poszczególnych rozwiązań. Oceny intuicyjne, wykorzystujące tylko jeden parametr - zwykle początkową wysokość oraz długość okresu przejściowego, mogą prowadzić do błędnych wniosków. Najprostszy ranking różnych propozycji mógłby polegać na porównaniu sum nominalnych płatności w pierwszych latach członkostwa. Dzieląc tę kwotę przez liczbę uwzględnionych lat, uzyskać można średnioroczną nominalną wysokość tych płatności. Jest to wciąż wnioskowanie uproszczone, ignorujące zmianę wartości pieniądza w czasie.
Dla rolnika obietnica płatności pewnej (stałej w ujęciu nominalnym) kwoty w pierwszych latach członkostwa jest dziś więcej warta niż obietnica wypłaty takiej samej sumy za dziesięć lat. Zależność tę podkreśla fakt, iż właśnie w pierwszych latach członkostwa zapotrzebowanie na środki finansujące inwestycje dostosowawcze będzie największe. W związku z tym należy zastosować kryterium eliminujące tę niedoskonałość: (i) wartość aktualną (zdyskontowaną) wszystkich rocznych płatności bezpośrednich oraz (ii) jej pochodną - wartość przeciętną płatności (annuitety). Założono, że obliczenia powinny dotyczyć okresu 2004-13. Przyjęto stopę procentową odzwierciedlającą wyłącznie zmiany wartości pieniądza w czasie (6 proc.); wyższa stopa mogłaby odzwierciedlać malejące w czasie znaczenie płatności bezpośrednich (i zapotrzebowanie na nie), jako źródło finansowania inwestycji dostosowawczych.

Interpretacja

W praktyce wartość aktualna odpowiada maksymalnej wysokości kredytu (na cel inwestycyjny lub konsumpcyjny), jaki rolnik jest w stanie uzyskać pierwszego dnia członkostwa i spłacić wyłącznie dzięki płatnościom bezpośrednim. Średnioroczna wartość tych płatności odpowiada rocznej obsłudze tego kredytu w przypadku równych płatności (rata kapitałowa plus odsetki). Ponieważ przyszły strumień płatności bezpośrednich jest w dużym stopniu gwarantowany politycznie (jak pokazuje praktyka WPR), prawo do uczestnictwa w płatnościach bezpośrednich WPR może być w biznesplanach traktowane na równi z przychodami z cen gwarantowanych lub innymi wpływami o niskim stopniu ryzyka.
Co istotne, możliwość wykorzystania przez rolników instrumentów kredytowych oznacza, iż przy ocenie alternatywnych rozwiązań, (i) rozkład płatności w czasie (głównie to, jaki jest ich początkowy poziom) - choć istotny - nie przesądza sam o ocenie rozwiązania; (ii) różnica wartości obecnych (jak i średniorocznych) między rozważanym rozwiązaniem a tym wynikającym z acquis jest miarą zróżnicowania szans na poprawę konkurencyjności, bowiem odpowiadająca mu wartość kredytu, jaki rolnik może/mógłby zaciągnąć (a konto płatności bezpośrednich) ma bezpośrednie, i szczególnie silne w Polsce, przełożenie na postęp technologiczny, możliwości obniżania kosztów produkcji i oczywiście możliwości opłaty czynników produkcji.

Wyniki

Część wyników przedstawiono w tabeli 5. Natomiast w tabeli 6. przedstawiono obliczenia dla większej liczby wariantów. Dla ułatwienia porównań wartości obecne (i tym samym annuitety) dla poszczególnych wariantów wyrażono w procentach wartości odpowiadającej rozwiązaniu proponowanemu przez Komisję:

- Biorąc za punkt wyjścia wysokość płatności wynikającą z polskiego stanowiska negocjacyjnego, można stwierdzić, że proponowana przez Komisję wysokość płatności w pierwszym roku wynosi tylko 16 proc. sumy tak obliczonych "pełnych" płatności, a wartość obecna (zdyskontowana) wszystkich płatności z pierwszych dziesięciu lat członkostwa wynosi 34 proc. tej wynikającej z Polskiego stanowiska.
- Elementem najsilniej wpływającym na wartość płatności bezpośrednich w pierwszych latach członkostwa są limity produkcji i wielkości referencyjne. Co równie ważne, jest to także jedyny efekt nieodwracalny (skutki będą odczuwalne także po zakończeniu okresu przejściowego). Różnica w poziomie limitów produkcji i poziomów referencyjnych między stanowiskiem Polskim a propozycjami Komisji oznacza pomniejszenie wartości obecnej płatności bezpośrednich z pierwszych 10 lat członkostwa do 62 proc. tej wynikającej z Polskiego stanowiska.
- Kolejna pod względem istotności jest długość okresu przejściowego. Przy 25-procentowym wyjściowym poziomie płatności 10-letni okres dochodzenia do pełnej wysokości tych płatności oznacza pomniejszenie ich wartości obecnej (z pierwszych 10 lat członkostwa) do 36 proc. poziomu wynikającego z Polskiego stanowiska. Skrócenie tego okresu do 3 lat oznacza, że wartość obecna z pierwszych 10 lat członkostwa wzrasta do 51 proc. poziomu wynikającego z Polskiego stanowiska. Zatem samo skrócenie okresu przejściowego z 10 do 3 lat oznaczałoby zwiększenie wartości obecnej tych płatności aż o około 40 proc.
- Najmniej istotny jest efekt zmiany sposobu dochodzenia do pełnej wysokości płatności (zróżnicowanie tempa wzrostu wysokości płatności w ciągu okresu przejściowego), który spowodował zmniejszenie wartości płatności z 36 do 34 proc.
- Jeśli zatem w ocenie pominąć obiektywne kryterium, elementy propozycji Komisji, które są najmniej istotne z punktu widzenia finansowego, mogą być wskazywane jako najważniejsze kwestie negocjacyjne. Dotyczy to w szczególności początkowej wysokości płatności bezpośrednich, która wzbudza najwięcej emocji w dotychczasowej debacie publicznej. Jeden z wariantów (ostatni z analizowanych w tabelach 5. i 6.) dotyczy sytuacji, w której poziom płatności w okresie przejściowym ograniczono do zera - jednak w odróżnieniu od wariantu zaproponowanego przez Komisję pełne płatności napływałyby już od 2007 r. Pod względem zastosowanego tu kryterium oceny ten pozornie bardzo niekorzystny wariant okazuje się w istocie lepszym od proponowanego przez Komisję.

Porównanie cen ważniejszych produktów rolno-spożywczych w Polsce i UE (FAMMU)

Porównanie cen podstawowych produktów rolnych w Polsce i Unii Europejskiej w ostatnich kilkunastu miesiącach (styczeń 2001 r. - luty 2002 r.) pozwala wyróżnić dwie grupy produktów: droższych w Unii niż na rynku polskim i produktów tańszych niż w Polsce. Do droższych należą wołowina, masło i sery. W Unii Europejskiej tańsze niż w Polsce są zboża, wieprzowina i mięso brojlerów.

Przyczyny tych różnic leżą głównie po stronie odmiennych regulacji rynkowych oraz różnic jakościowych. W przypadku produktów droższych w UE niż w Polsce Unia stosuje wysoki poziom wsparcia rynkowo-cenowego, zaś w przypadku produktów tańszych wsparcie unijne trafia do sektora produkcji głównie w sposób pozarynkowy (płatności bezpośrednie), co pozwala na utrzymywanie się stosunkowo niskich cen.

Najbardziej odbiega od cen polskich unijna wołowina, która w ostatnich 14 miesiącach była w Niemczech średnio o 46 proc. droższa. W przypadku tego mięsa wysokie ceny w UE wynikają z systemu wspierania cen na tym rynku (skup interwencyjny, dopłaty eksportowe, ochrona celna) oraz wyższej jakości mięsa w porównaniu z wołowiną produkowaną w Polsce.
Masło w Unii było również znacznie droższe niż w Polsce, średnio o 40 proc. W przypadku serów różnica cen jest mniejsza. Ceny w Unii są o 9-29 proc. wyższe niż w Polsce. Jedynie odtłuszczone mleko w proszku jest w Unii nieco tańsze niż w Polsce, ale jest ono swego rodzaju produktem ubocznym przy produkcji masła, wykorzystywanym w dużej mierze jako komponent paszowy, a przy tym w UE panuje ostatnio dekoniunktura na rynku mleka w proszku.
Zboża są w Unii Europejskiej tańsze niż w Polsce. Związane jest to ze stosowaniem w UE dopłat bezpośrednich, które pozwalają obniżać ceny sprzedaży ziarna. W ostatnich miesiącach ceny unijnej pszenicy i jęczmienia kształtowały się na poziomie 79-83 proc. cen w Polsce. Ceny owsa i żyta były bardziej zbliżone do naszych (93-94 proc.), lecz dla tych zbóż Unia stosowała także znaczne dopłaty eksportowe, przy których uwzględnieniu ceny tych zbóż obniżały się do 64-70 proc. poziomu cen owsa i żyta w Polsce. Na niskich cenach zbóż korzysta produkcja wieprzowiny i drobiu, gdzie tani surowiec paszowy pozwala obniżyć koszty produkcji i utrzymać ceny tych produktów zwierzęcych poniżej poziomu w Polsce.
Stosowanie przez UE dopłat eksportowych pozwalało istotnie zmniejszyć ceny sprzedawanych za granicę produktów rolnych, tak że najdroższe zbliżyły się do poziomu cen polskich, a większość spadała znacznie poniżej cen w Polsce. Po zastosowaniu dopłat eksportowych już tylko wołowina i ser Ementaler z Francji były droższe od analogicznych produktów w Polsce, a i to w niewielkim zakresie (1-4 proc.). Wieprzowina, niewspierana ostatnio w eksporcie, i odtłuszczone mleko w proszku kosztowały 95-96 proc. tego, co w Polsce, zaś pozostałe produkty, takie jak: zboża, masło, ser typu Gouda i mięso drobiowe były o 19-36 proc. tańsze niż w Polsce. [por. tabela 7]

Limity produkcyjne, wielkości referencyjne i kwoty dopłat bezpośrednich wg stanowiska negocjacyjnego Polski i propozycji KE

Założenia:

- Kwoty dopłat bezpośrednich dla poszczególnych kierunków produkcji rolniczej obliczono na podstawie stanowiska negocjacyjnego Polski i propozycji Komisji Europejskiej (tabela 9);
- Kwotę premii dodatkowych na bydło rzeźne obliczono na podstawie średniej kwoty na sztukę bydła w UE-15 w ramach "koperty krajowej", wynoszącej 53 EUR/sztukę9.
Wyniki:
- Kwoty cukrowa, izoglukozy i mleczna zaproponowane przez KE są zdecydowanie niższe niż te wnioskowane przez Polskę w stanowisku negocjacyjnym;
- Różnica pomiędzy polskim stanowiskiem negocjacyjnym a propozycją KE w poziomie dopłat bezpośrednich, w ujęciu wartościowym wynosi ponad 1,4 mld EUR;
- Niższa kwota dopłat jest wynikiem przede wszystkim znacznie mniejszej liczby praw do premii zwierzęcych zaproponowanej Polsce przez KE (np. 453 tys. praw do premii na krowy mamki wobec 1,5 mln w stanowisku polskim) oraz znacznie niższego plonu referencyjnego zbóż (2,96 t/ha wobec 3,61 t/ha);
- Ponadto Komisja zaproponowała dużo niższe od wnioskowanych przez Polskę limity tytoniu (37,9 tys. ton wobec 70,0 tys. ton), skrobi ziemniaczanej (97,1 tys. ton wobec 260,0 tys. ton) lub w ogóle nie przyznała Polsce żadnego limitu (susze paszowe, włókno lniane i konopne).

Konsekwencje niskich limitów produkcji

Komisja proponuje, aby limity produkcji i wysokości referencyjne dla płatności bezpośrednich dla krajów kandydackich odpowiadały średniej produkcji i wydajności w latach 1995-99, kiedy produkcja rolna tych krajów przechodziła regres związany z niestabilnymi warunkami makroekonomicznymi, szybko pogarszającymi się relacjami cenowymi, dużą zmiennością na swoich głównych rynkach eksportowych i przede wszystkim nieuczciwą konkurencją ze strony wysoko subsydiowanego rolnictwa UE-15. Jednocześnie limity i wysokości referencyjne dla UE-15 dotyczą okresu 1986-1991, w którym rolnictwo unijne uzyskiwało wsparcie dwukrotnie wyższe niż w Polsce w latach 1995-99, funkcjonowało w stabilnych warunkach ekonomicznych i generowało znaczne nadwyżki produktów rolnych.

Przyjęcie przez Polskę limitów produkcyjnych i poziomów referencyjnych zaproponowanych przez KE zamroziłoby skutki tych zniekształceń na wiele lat, w wyniku czego zachowana zostałaby także obecna pozycja Polski jako importera żywności z krajów UE-15.

Jest dość oczywiste, że proponowane zróżnicowanie poziomów płatności bezpośrednich dla krajów kandydackich dodatkowo pogłębiłoby tę nierównowagę.

Najważniejsze dla Polski są limity w sektorze mleczarskim, w którym Komisja zaproponowała kwoty mleczne o jedną czwartą niższe niż proponowane w polskim stanowisku negocjacyjnym.

Przeprowadzone symulacje wskazują, że w wyniku przyjęcia takich kwot Polska stałaby się importerem netto mleka. Wynika to z następujących uwarunkowań:

- spożycie mleka i przetworów mlecznych po akcesji będzie wzrastać wraz z rosnącymi dochodami ludności;
- następować będą zmiany w strukturze konsumpcji, polegające na zmniejszaniu się spożycia mleka i przetworów mlecznych w gospodarstwach rolnych i przechodzeniu znaczącej części rolników do sfery konsumentów rynkowych w rezultacie zaprzestania przez nich własnej produkcji mleka.
Podsumowując, należy podkreślić, że niskie limity produkcyjne (i wielkości referencyjne dla płatności bezpośrednich) dla polskich rolników oznaczać będą, iż pomimo oficjalnych deklaracji Unii o potrzebie wspierania mniej intensywnych i sprzyjających środowisku naturalnemu metod produkcji (Europejski Model Rolnictwa), po akcesji utrwalone zostanie w rozszerzonej UE takie regionalne rozmieszczenie produkcji, w którym w UE-15 wysoka produkcja możliwa będzie dzięki zachowaniu intensywnych metod, a możliwości produkcji w oparciu o metody nieobciążające środowiska naturalnego nie będą w pełni wykorzystane w nowych krajach członkowskich, w tym w Polsce.

1 Prawdopodobnie w systemie uproszczonym limity produkcyjne nie będą obowiązywać (z wyjątkiem kwot mlecznych)
2 Por. The Economic impact of enlargement, Direxorate General for Economic and Financial Affairs, June 2001
3 The Economic impact of enlargement. By Directorate General for Economic and Financial Affairs. June 2001.
4 Pani Komisarz M. Schreyer użyła określenia Prodi Optimum (jako analogii do kategorii używanej w ekonomii dobrobytu - Pareto Optimum) w odniesieniu do celu negocjacji akcesyjnych, którym jest taka sytuacja, w której dalsze ustępstwa po każdej z negocjujących stron nie zwiększą sumy (EŚW + EU-15) korzyści związanych z rozszerzeniem. Oczywiście, objęcie płatnościami bezpośrednimi krajów EŚW mieści się w ramach tego optimum, jeśli brać pod uwagę pełen rachunek ekonomiczny. Jeżeli jednak opinia publiczna UE-15 (w tym i klasa polityczna) w swych poglądach na rozszerzenie kieruje się zniekształconym (np. niepełnym rachunkiem) kosztów i korzyści, osiągnięcie takiego optimum i objęcie rolników EŚW płatnościami bezpośrednimi może okazać się trudne, niemożliwe i doprowadzić może nawet do zaniechania rozszerzenia (i związanych z tym ogromnych korzyści).
5 Według W. Orłowskiego transfery roczne z budżetu UE dla wszystkich nowych państw członkowskich w 2014 r. wyniosą ok. 50 mld EUR (48 mld EUR plus dodatkowo 2 mld EUR wynikające z tytułu wyższego PKB państw UE-15 po rozszerzeniu). Jednocześnie nowe państwa członkowskie będą wpłacać do kasy UE ok. 12 mld EURO. Zatem koszt netto rozszerzenia wniesie ok. 33-34 mld EUR.
6 Orłowski W., Przeciw stereotypom. Rozszerzenie Unii Europejskiej o Polskę, UKIE, Warszawa 2001.
7 Są to szacunki podobne do tych z instytutu IAMO w Halle (Niemcy), który prognozuje wysokość tych płatności dla wszystkich krajów kandydackich na poziomie 6,95 mld EURO (2001, Deutsche Bank Research - EU Enlargement Monitor).
8 M. Schreyer, "Financing Enlargement of the European Union", Londyn, 16 lutego 2001 r.
9 Por. Kowalski A., Rowiński J., Wigier M., Kwoty produkcyjne, powierzchnie bazowe i plony referencyjne - analiza różnych wariantów negocjacyjnych. Warszawa, lipiec 2001.

Dokument dostępny jest na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi: Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dziale "Opracowania i publikacje".

Kolejną część raportu zamieścimy za tydzień.

Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa Sekcja Analiz Ekonomicznych Polityki Rolnej, Nasz Dziennik / Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 2002-06-01

powrot